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剧锦文:20世纪90年代:国企重组、国资监管与领导体制改革(二)

2019-07-08

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——“国企70年”之八  

来源:《企业观察报》,时间2019年7月5日

  20世纪90年代,在我国建立社会主义市场经济的背景下,国有经济无论从企业制度、产业配置、国资监管还是企业领导体制等各个方面都发生了历史性的改变。

  1991年下半年,以调整为核心的治理整顿政策事实上已经结束。1992年,邓小平南巡谈话扭转了当时的政治和舆论氛围,国有企业也迎来了新一轮改革与重组的热潮。由于政府确立了从整体上搞活国有经济的战略,以及集体企业、私营企业和“三资”企业的进一步崛起和产业的深度介入,国有企业在这个时期出现了前所未有的剧烈的产业重组过程。这一过程一直持续到2003年国务院国有资产监督管理委员会的成立。

  国企重组政策演变及效果 

  早在1987年底召开的中国共产党第十三次代表大会报告中就已经提到:“在不同的经济领域,不同的地区,各种所有制经济所占比重应当允许有所不同。”1993年11月党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提到要对国有经济的产业布局和结构进行调整,……推动国有资本更多地向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,增强国有经济的控制力。这一重大《决定》表明我党关于国有企业、国有经济的基本战略从过去的注重提高国有企业微观效率,改变为从整体上搞活国有经济,要对国有经济实施大规模的战略性重组。

  1995年9月,党的十四届五中全会首次提出了从宏观上改革国有经济的任务,并在讨论第九个五年计划和2010年远景目标时明确指出:“要着眼于搞好整个国有经济,通过存量资产的流动和重组,对国有企业实施战略性改组。”1997年9月党的十五大报告,在继续强调“要着眼于搞好整个国有经济,抓好大的,放活小的,对国有企业实施战略性改组”的同时,首次明确提出“要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域,国有经济必须占支配地位。”

  1999年9月,党的第十五届四次会议通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》,进一步强调指出,要增强国有经济在国民经济中的控制力;从战略上调整国有经济布局和改组国有企业。这次会议把应保留国有经济的“重要产业和关键领域”明确为:“涉及国家安全的行业,自然垄断的行业,提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”同时要求:“从战略上调整国有经济布局,要同产业结构的优化升级和所有制结构的调整完善结合起来,坚持有进有退,有所为有所不为。”

  可见,党和政府对国有经济的战略性重组的目标越来越清晰,实施重组的途径和手段也越来越具体,预示着国有经济的战略性重组将转入新的阶段。

  这个时期国有企业战略性重组主要有五个方面特点:

  第一,政府投资偏好继续集中于基础设施和基础产业。

  第二,通过产业政策引导资源的产业配置。其实质是政府开始放弃在支柱产业上由政府独家包办的做法,而改由政府通过政策引导,让其他所有制形式的企业一同参与支柱产业的发展。

  第三,发展企业集团。1991年,国务院决定选择100家大型企业进行集团试点。许多企业也自主搞起了集团,截止到1993年底,全国冠以企业集团名称的就达到2600多家,这些企业集团大多是国有性质的。1997年,国务院将1991年试点企业增加到120家。尽管这其间有政府“拉郎配”的各种不妥,但在国有企业内部一定程度上实现了资源配置效率的提升也是不争的事实。

  第四,“三年脱困”与分拆式重组。在“抓大放小”实施不久,突如其来的亚洲金融危机,迫使政府不得不加快实施改革和产业调整的步伐。1997年9月召开的十五届一中全会提出,用三年左右的时间,即到2000年,通过改革、改组、改造和加强管理使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境,对于国有小企业进一步采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种放开搞活的形式,这就是人们通常所说的国有企业“三年脱困”。而从1998年进行的“大部制”改革,也引起了一次剧烈的国有企业重组过程。更为引人瞩目的是在大部制后出现的一场大型垄断国有企业的拆分式重组。“抓大放小”“三年脱困”以及“大部制”改革等政策的实施,加快了国有企业产权多元化和从竞争性产业领域退出的速度。

  第五,民营企业的大规模产业参与。伴随着党和政府对非公经济地位的新认识,以及出台的一系列鼓励发展非公经济的政策措施,在整个20世纪90年代里,乡镇企业、“三资”企业、特别是私营企业在各产业中实现了快速发展。民营企业在各产业尤其是在第三产业的大幅度扩张,已经成为国有企业在某些竞争性产业退出的直接原因。

  在上述各方的共同作用下,国有企业的战略性重组确实发生了根本性变化。

  首先,国有企业产业重组出现明显变化。根据《中国统计年鉴》相关年份的数据计算,1992至1996年的5年间,国有工业企业产值产业分布出现全面退出的态势。国有工业企业几乎在所有行业中的份额逐年都有程度不同的下降,全国总计平均年递减速度为7.1%。

  第二,国有资本明显地向基础产业集中。截止到2000年,基础产业领域国有资产的总量达到36664.5亿元,占全部国有企业国有资产的比重达到63.7%,比1995年提高了8.8个百分点。

  第三,国有资产向大企业的集中。国有企业在“抓大”战略的推动下,促成了一批国有集团公司的诞生,国有企业体现出大型化的发展态势。这些大型、特大型国有企业改组成股份有限公司或有限责任公司,也有一些采取国有独资公司的模式。在改制过程中,首先由国家将集团内各成员占有和使用的国有资产,全部授权给集团公司统一经营和管理,同时,由集团公司对国家统一承担保值增值的责任,国有资产的授权经营开启了探索。

  然而,国企重组的任务远未完成。首先,国有企业的产业参与度仍显过高。在社会公益、自然垄断性产业中,国有企业的比重仍在90%以上,这同市场经济的要求仍有相当大的距离。其次,国有企业的产业分布仍然相当分散。统计资料显示,几乎所有产业中都有一定比例的国有企业存在。第三,过国有企业的微观配置效率有待提高。

  国有资产监管体制探索性改革 

  在所有权与经营控制权分离的状态下,对国有资产的监管已经成为一个无法回避的问题。进入20世纪90年代,探索新的国资监管体制或模式成为一个重要的改革任务。

  1987年,深圳市曾成立了全国第一个专门的国有资产管理机构,1988年国务院成立了国有资产管理局,并部分地履行国资监管职能。此后,深圳、上海、辽宁、吉林等省市也先后进行了改革的尝试,形成了一些各具特色的国有资产监管模式。这些有益的探索,为后来形成全国统一的国有资产监管体制提供了宝贵的经验。这个时期的改革实践,使人们开始有了国有资产产权、国有资产保值增殖的意识。

  1988年1月,国务院正式决定建立国家国有资产管理局,把国有资产的产权管理职能从政府的行政职能和一般经济管理职能中分离出来,统一由国有资产管理局归口管理。这成为我国建立新的国有资产管理体制的起点。1988年4月9日,全国人大在批准国务院机构改革方案时,同时正式批准了国家国有资产管理局的建立。同年8月31日,国家机构编制委员会审议并确定了国家国有资产管理局的“三定”方案,初步提出了构建我国新的国有资产管理体制的一些基本思路和原则。根据“方案”的规定,国家国有资产管理局是国务院专门管理国有资产的职能机构;将按照“统一领导、分级管理”的原则逐步建立起从中央到地方的国有资产管理体系。

  1994年2月,国务院批准了国家国有资产管理局的“三定”方案,同年7月,国务院颁布了《国有企业财产监督管理条例》,都要求国有资产管理局或国有资产监管机构按照建立社会主义市场经济体制的原则,政企职责分开;政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开;企业财产的所有权与经营权分离;投资收益和产权转让收入用于资本的再投入;资本保全和维护所有者权益;企业独立支配其法人财产和独立承担民事责任等原则,加强国有资产的监督管理。这标志着我国国有资产管理体制开始从计划经济体制向市场经济体制的转变。

  然而,由于当时实际上对国有大型企业实施的监管分散于政府的若干个职能部门,也就是说,国有资产管理局承担着制定监管政策的职能,却没有使其政策落实的制度基础;另一方面,从事实上的出资人来看,负责资产收益、重大决策、选择管理者的职能则有多达9个部门在负责,每个行使出资人权能的政府部门都不拥有一个完整的权能,都是一个“不完全”的出资人,这就是所谓的对国有资产监管的“五龙治水”。这种分割行使出资人权能的情况必然导致“权利大家争着抢,责任大家相互推诿”的局面,这必然使国有资产的监管与运营陷于无人监管和“内部人控制”的混乱而低效状态。

  1998年3月,第九届全国人大第一次会议批准国务院机构改革方案,国家国有资产管理局被正式撤销,取而代之的是对国有重点大型企业实行稽查特派员制度。国有资产的“授权经营”此时候开始探索。1992年,《关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法(试行)》开启了我国国有资产授权经营改革的征程。从1994年5月到1995年5月,有20余家大型集团性公司进行了国有资产授权经营试点。

  在中央政府层面建立国有资产管理局的同时,深圳作为我国改革的前沿阵地,20世纪80年代后期就尝试国有资产监管体制的创新。党的十四届三中全会后,一些省市如上海、辽宁、吉林、湖北、武汉等对国有资产管理体制的改革也进行了探索,形成了各具特点的国有资产监管模式,如深圳的“三个层次”管理模式,上海的“三层构架”模式,辽宁的“两委合署”模式,吉林的“两级出资,三级架构”模式等等。

  其中,深圳、上海模式以及吉林分为三个层次:国有资产管理委员会——国有资产经营公司——企业。三层架构主要是为了实现不同职能的分离:第一层次是国资委及下属的国资办,属于政府性质,主要职能是对国有资产实行行政管理;第二层次是资产经营公司,属于特殊的企业法人,主要行使国有资本出资人的职能、公司法所赋予股东的职能以及资本运作的职能;第三层次是公司下属的国有全资企业、国有控股企业和国有参股企业,其任务主要是运用国有资产从事各种生产经营活动。理论上讲,这种模式是比较合理的。其次,强调了管资产、管人、管事相结合。与过去由多个部门行使出资者角色相比,这种做法更有助于形成出资人的统一意志,并对国有资产实施有效监管。

  但现实中,很多地方更多地采用了辽宁模式,结果是国资监管以及国有企业的改革仍然是政企不分,企业自主经营权得不到落实等问题突出。而在中央政府层面,由于没有一个机构对国有资产真正负责,国有资产产权虚置,国有企业普遍存在所有者缺位,和“内部人”控制严重,国有资产流失的事件屡屡发生。此外,涉及国有资产监管的法律缺位或与有关法规抵触的问题也没有解决。而“三个层次模式”有所创新,但在实际操作过程中,又与现存的其他制度纠缠不清,制约了监管的效能。

  国有企业领导体制的改革 

  随着建立现代企业制度的推进,许多国有企业改组成为公司制企业,由过去按照《全民所有制企业法》改为按照《公司法》重新登记,国有企业的领导体制遂即发生了重大改变。

  1992年6月间,《股份制企业试点办法》《股份有限公司规范意见》颁布,系统阐述了实施股份制企业试点的目的、原则、试行股份制企业的组织形式、股权设置,都规定了股份有限公司需要设立股东大会、董事会和监事会等企业领导体制。1993年11月,党的十三届四中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》,首次提出了要建立以“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”为主要特征的现代企业制度。1994年7 月,国务院颁布了《中华人民共和国公司法》,对现代企业制度的领导体制做出了法律规定。1999年9月党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》,首次提出“法人治理结构”是公司制的核心,国有企业改制为现代公司制度,要形成股东会、董事会、监事会和经理层各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。同时也强调指出,“必须建立符合市场经济规律和我国国情的国有企业领导体制与组织管理制度,加强企业领导班子建设,发挥企业党组织的政治核心作用,坚持全心全意依靠工人阶级的方针。坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度。”很显然,这一表述要求国有公司的领导体制既要按照公司法的要求设立股东会、董事会和监事会(新三会),也要设立党委会、工会和职工代表大会(老三会)。

  在国家的方针政策和国资委、证监会等监管部门的要求下,国有企业在改制为国有公司时,尽量按照要求政策精神摸索着安排新的企业领导体制。

  首先,探索性地处理董事会与党委会的关系。我国上市公司独立董事制度起始于1993年“青岛啤酒”在香港联合交易所上市,以后逐渐有国有上市公司在董事会中主动引入独立董事机制。在引入独立董事制度的同时,许多上市公司设立了董事会专门委员会,这为保障董事会的独立性和有效运作提供了制度基础。

  其次,探索性地处理股东代表大会与职代会的关系。比如有的企业采取股东会与职代会两会分设,两会分开,既不互相替代,也不相互交叉。

  第三,探索性地处理公司监事会与纪检委的关系。有些企业通常采用一套机构、两种职能的办法,纪检书记或工会主席)兼任监事会主席。把监事会、纪检委、职代会的监事、督促职能整合于一体,既履行了各自职责,又避免了推诿扯皮。

  由于在企业中建立“新三会”,这是绝大多数国有企业并不熟悉的,更为棘手的是“老三会”依然存在并发挥着作用。在这种情况下,国有公司在自我摸索新的领导体制时,难免出现了这样那样的问题。

  首先,由国有企业改制为股份公司,股东会作为公司最高的权力机构会对董事长、总经理形成制约。然而,由于这类公司的股权结构中60%至70%甚至更高比例的股权为国家股,而掌握这些国股权的代表通常是上级主管部门,企业的董事长和总经理与上级主管部门通常有着良好的关系,因此,股东会事实上难以对董事长和总经理形成有效约束。

  其次,一些国有公司采取了党政“一肩挑”的办法,有的甚至一人身兼三职,党委书记、董事长、总经理“三位一体”,这就造成了企业内部的权力过分集中,在一定程度上破坏了公司治理要求的合理分工和相互监督、相互制衡的机制。

  第三,虽然国有公司设有监事会,但监事会主席一般由纪检书记或工会主席兼任,一些普通员工代表则担任监事会成员。现实中,这些人又是董事长和总经理的属下。在这种情况下,监事会就很难正常履行监督职责。

  由此可见,国有企业公司化过程中,作为核心环节的企业领导体制变革仍面临着巨大挑战,但对新的领导体制的形成具有一定的借鉴意义。

  (作者系大发六合研究员、博士生导师) 

  原文链接:http://www.cneo.com.cn/portal.php?mod=view&aid=136936

  (编稿:张佶烨;审校:王砚峰)