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剧锦文:改革开放前10年:波澜壮阔的国企改革

2019-07-02

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——“国企70年”之六

来源:《企业观察报》,时间:2019年6月25日

  1949年至1978年30年的计划经济时期,国有经济通过各种扩张方式一步步地拓展到几乎所有的产业领域,成为计划经济最重要的微观基础。国有企业作为政府的附属物,在政府意志的驱使下成为了实现国家战略的工具和手段。然而,严格的计划管理模式使企业几乎丧失了主动经营的积极性。直到中共十一届三中全会吹响了中国改革开放的号角。在20世纪70年代末,四川省率先站了出来,围绕搞好搞活国有企业这个环节进行了“放权让利”的大胆改革。四川的做法直接推动了全国国有企业“放权让利”的改革;之后不久,首钢的“承包制”又引领了新一轮国企改革的热潮,北京天桥商场则开始探索股份制。整个20世纪80年代,国有企业改革可谓风起云涌。

  “放权让利”与搞活国有企业 

  二十世纪80年代的国有企业改革,首先是从“放权让利”开始的。与以往的改革不同的是,这次改革一开始就承认了企业和个人利益的存在,员工生产经营的积极性变强,企业的经营效果一下子显现了出来,人们终于看到了国有企业的希望和出路。

  党的十一届三中全会明确提出应当给地方和工业企业更多的经营管理自主权,要认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象等一系列改革经济管理体制的指导思想。1979年7月13日,国务院下发《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》、《关于国营企业实行利润留成的规定》等5个扩大国营企业自主权的文件。要求各地区和中央有关部门在工业、交通系统选择少数企业进行扩权试点。1980年1月20日,国务院批转了国家经委、财政部制定的《关于国营工业企业利润留成试行办法》,进一步细化了“让利”的具体办法。

  在国务院发出扩大企业自主权等5个文件以后不久,全国有26个省、市、自治区在1590家工业企业中进一步进行试点,加上有些省、市、区按自定办法试点的企业,共计2100家。到1980年6月,实行扩大企业自主权试点的企业达6600多家,占全国预算内工业企业数的16%左右,产值约占60%,利润占70%。与此同时,国务院还选择了湖北的沙市、江苏的常州率先进行“国家经济体制综合改革”试验,随后重庆、武汉、沈阳、大连、哈尔滨、广州及西安也被列入试点范围。试点企业和试点城市取得的经济效果十分显著。

  但试点企业在运行过程也反映出与旧体制相冲突的一系列问题,其中较为突出的问题有两点。一是企业的产量、产值、利润、劳动、物资等计划指标仍然是分头下达,互不衔接,使企业的经营者无所适从。企业因此开展市场调节阻力很大;二是企业获得的权利十分有限,还没有支配利润留成和分配奖金的充分权利,用人的权利也没有真正落实等等。

  针对上述问题,国家经委于1980年8月提出了克服扩大企业自主权过程中出现的种种问题的具体意见,以推动企业扩权工作深入展开。总之,国有企业在20世纪80年代以后,在以前的基础上又逐步地得了一些权利,但放权让利的改革主要集中在80年代初期。

  经济责任制与“利改税” 

  “放权让利”的探索是中国国有企业改革的一个标志性事件。它叩响了国有企业市场化改革的大门,开启了中国国有企业改革的最初路线图。然而,政府依然是企业的主要经营者,企业获得的权利有限,对企业的经营者和员工激励有限。尤其是政府与企业分配上的非规范性,构成了企业与政府的利益博弈,政府并未在改革中获得预期收益。因此,在“放权让利”的改革过程中,政府实施了经济责任制和“利改税”。

  早在1981年4月全国工交会议上,中央政府就正式提出在试点企业实行工业生产经济责任制,即实行企业利润包干。企业经济责任制的提出和迅速推行实际上同当时政府的财政收支形势恶化直接相关。为了落实政府的财政目标,各地对所属企业实行了“包干加奖励”的办法,即实行所谓的“利润包干”责任制。

  1981年10月国务院批转国家经委、国务院体改办《关于实行工业生产经济责任制的意见》中指出,所谓经济责任制,首先是企业对国家实行的经济责任制,然后是建立企业内部的经济责任制。1981年11月11日,国务院体改办、国家经委等6部委和全国总工会联合召开了京、辽等5省市经济责任制座谈会,制定了《关于实行工业生产经济责任制若干问题的暂行规定》(以下简称《规定》)。这一《规定》对进一步实行和完善经济责任,提出了需要注意的一系列问题。1982年12月,第五届全国人大五次会议通过了《关于第六个五年计划的报告》(简称《报告》),提出在此后三年要改革税制,加快以税代利的步伐。《规定》和《报告》发出后,全国各省、市、自治区在所属国营企业中普遍实行了经济责任制。如果说推行经济责任制的目的在于解决企业与国家的分配关系问题的话,那么,实行经济责任制过程中普遍出现的“鞭打快牛”现象却是政府决策者们所没有预料到的,企业的生产积极性因此受到了影响。为此,国务院于1983年4月决定停止实行这个《规定》,同时颁布并实施《关于国营企业利改税试行办法》。

  所谓利改税就是要把国营企业上缴利润改为按国家规定的税种及税率缴纳税金,税后利润完全归企业自由支配,逐步把国家与国营企业的分配关系通过税收形式固定下来。显然,利改税的目的就在于解决“鞭打快牛”的问题。1984年9月18日,国务院又转发了财政部《国营企业第二步利改税试行办法》,开始了第二步利改税改革,即实行完全以税代利。国有企业通过两步利改税在向市场化经营机制转变方面出现了积极的变化。一是初步形成了投资约束机制。二是激发了企业努力提高经营效率的积极性。

  在利改税实行之初,人们普遍寄予厚望。但是,改革的结果却出乎意料。第二步利改税出台伊始就立即出现了信贷、投资和消费基金的三重膨胀,并由此引发了政府财政收支的恶化。利改税并没有真正解决经济责任制的根本问题。1986年12月, 国务院在《关于深化企业改革, 增强企业活力的若干规定》中, 决定停止利改税试行办法,全面推行企业承包经营制度。

  承包制与“两权分离” 

  早在1984年党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中,已经确认企业的所有权和经营权可以分离,这一思想遂即成为国有企业改革的主要理论。1986年12月,国务院颁布了《关于深化企业改革,增强企业活力的若干规定》,提出要“推行多种形式的经营承包责任制,给经营者以充分的经营自主权”。随着“放权让利”改革在国有企业中的推广,承包经营责任制被一些企业创新出来了,并成为当时具有中国特色的一种国有企业改革模式。但由于承包制存在着包括“包赢不包亏”和企业的“短期行为”等弊端的逐步暴露,随着1993年国家财政和税收体制改革, 国有企业按3%的税率上缴所得税而不再上缴税后利润,承包制也就完成了历史使命。

  1987年我国财政又面临新的困难,一些省市把增产节约、增收节支和深化国有企业改革结合起来,实行多种形式的企业承包经营责任制。同年3月,在第六届人大五次会议中的政府工作报告提出:要把改革重点放到完善企业经营机制上,根据所有权与经营权分开原则,认真实行多种形式的承包责任制,使企业真正成为相对独立、自主经营、自负盈亏的经济实体。

  1987年4月,承包制在全国国有企业中推开。为了保证承包制的顺利实施,从1987年开始,政府有关部门和法治部门陆续制定并出台了一系列政策法规。1987年8月31日,国家经委、国家体改委转发了《关于深化企业改革完善承包经营责任制的意见》。1988年2月27日,国务院在此基础上又系统地制定并颁发了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》,表示国有企业承包经营责任制是在坚持企业的社会主义全民所有制基础上,以责任为核心,把责、权、利有机结合起来;以利益机制为制约,协调国家、企业和职工的利益关系;实行所有权与经营权相分离,确立企业的独立法人地位。1988年4月13日,第七届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国全民所有制工业企业法》。1990年2月,国务院在修整了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》第二十一条的基础上,再次颁发了新的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》。这些政策和法规的出台,使国有企业的承包制走上了法制化和规范化的轨道。

  承包制的基本原则是“包死基数、确保上交、超收分成、欠收自补”。显然,承包制进一步理顺了国家与企业的责、权、利关系,由于弱化了企业对政府的依赖并强调企业的自主性,这在一定程度上限制了政府的计划控制和随机的行政干预,使企业获得了较多的经营自主权,同时也刺激了国有企业增产增收的积极性。

  改革背景下的国有企业产业配置 

  伴随着改革开放的开启,我国国有企业也迈开了产业重组的步伐。在20世纪80年代至90年代初期,国有企业的重组先后经历了“调整时期”、“重点建设时期”和“治理整顿时期”等不同阶段。尽管在每个阶段国有企业产业重组的重点都有所不同,但已经体现出国有企业向基础产业集中的基本趋势。

  随着经济改革发展速度的不断加快,国有经济又迎来了产业再配置的新任务。为了达到重新启动经济的目的,政府出台了保国有大企业等一系列政策。1990年,政府确定了234户在国民经济中具有重大影响、承担国家指令性计划比例大、经济效益好、出口创汇多和国家产业政策支持的骨干企业,实行“双保”的特殊政策,即企业保证向国家上缴一定数额的利税,政府保证这些企业所需能源、原材料、运力和资金等主要生产条件。这些企业主要处于能源、电力、石油、钢铁、化肥和汽车等基础产业和支柱产业,从而使这些领域的国有企业进一步得到了充实和加强。而其余国有企业,特别是处于竞争性产业领域的众多中小型国有企业,由于得不到特殊政策的优惠,在疲软的市场面前日益陷入困境,从而迫使一部分国有企业不得不从某些竞争性产业领域退出。

  总之,这个时期国有企业的重组体现出向基础产业集中的趋势。然而,由于非国有经济的迅速壮大,开始与国有企业展开竞争,并迫使一些国有企业陷入了经营困境之中,这是决策者始料未及的,面对这种窘境,政府也深感困惑而一时不知所措。

  国有经济管理体制改革的探索 

  随着改革开放的不断扩大,企业得到了更多的经营自主权,长期形成的政府直接管控企业的模式开始发生了变化。在这一背景下,中央已经意识到必须得对政府管理部门进行改革,转变传统的政府职能。一方面要为国有企业改革提供更好的条件,同时,要管理好企业的国有资产。然而,改革涉及到方方面面的利益,是一个多方博弈的过程。实践表明,这次转变政府职能,强化国有资产管理的改革收效是有限的,甚至有人认为改革中出现的“翻牌公司”是一种向计划经济体制的复归。

  20世纪80年代以来的企业改革以放权让利为切入点,突破了计划经济时期管理权限在中央与地方之间的“收”与“放”,成功地转变为企业经营自主权在政府与企业之间的“收”与“放”。然而,由于政府的职能部门对企业除了具有行政权外,依然是所有权的代表,国有企业归政府主管部门所有的局面尚未改变,企业资产的流动和优化重组仍受到种种限制。中央已经意识到必须实施以转变政府职能为主的改革,通过合并裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构,使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主。某些行业主管部门已经意识到了政府的意图,于是就借此之机简单地换块招牌,将原有政府部门的招牌变为“xx总公司”、“xx集团公司”,人员依旧,职能依旧,管理方式依旧。这种由政府机构摇身一变而来的所谓“公司”,被形象地称为“翻牌公司”。伴随着政府机关机构改革出现的一些“翻牌公司”、“拉郎配”企业集团,正在以新的形式侵占企业改革后刚刚得到的权力,抵消着改革的效果,这些问题早已引起了中央政府的关注。国务院有关领导和部门对此高度重视并且明确指出,“翻牌公司”不是改革,而是倒退,并要求各级政府在机构改革中新成立的公司,必须立即和原政府机关脱钩,成立企业集团也必须坚持企业自愿参加的原则。自此,红极一时的“翻牌公司”开始降温。然而,随着国有企业经营自主权的不断扩大,如何有效地管理国有资产的问题重新摆在了人们的面前。

  国有企业推行厂长负责制 

  20世纪80年代,国企改革可谓如火如荼,政府通过各种方式向企业“放权让利”,企业自主性有了一定的提高。与此同时,国有企业领导体制改革也提上了议事日程。

  从1981年7月到1983年4月,中共中央、国务院先后颁布了《国营工业企业职工代表大会暂行条例》、《国营工厂厂长工作暂行条例》等四个条例。从这些《暂行条例》的内容来看,继续肯定了现行党委领导下的厂长负责制,却对由此造成的责权分离和党政不分的问题基本没有触动,也不能保证我们的制度不因领导人的改变而改变。

  第六届人大常委会二次会议的《政府工作报告》中正式提出:“在国营企业中逐步实行厂长(经理)负责制。企业的生产指挥、经营管理由国家委托厂长(经理)全权负责”。1984年10月,党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指出:“现代企业分工细密,生产具有高度的连续性,技术要求严格,协作关系复杂,必须建立统一才能适应这种要求”。自此,在国有企业内部广泛推广了厂长负责制这一企业领导体制。

  1988年4月13日第七届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国全民所有制工业企业法》,明确规定了国有企业厂长(经理)负责制;规定了党组织在企业中负责对党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行实行保证监督;企业通过职工代表大会和其他形式,实行民主管理,保障职工的主人翁地位和职工的合法权益;企业工会代表和维护职工利益,依法独立自主地开展工作。企业工会组织职工参加民主管理和民主监督。

  显然,这套通过法律方式被固化的企业领导体制,最大限度地保留了计划经济时期国有企业领导模式的特有“基因”,但厂长(经理)的领导地位还是被突显出来了。不过,由于企业的一些重要利益相关者依然没有获得参与企业领导、管理的权利,国企的现代法人治理制度还未被提上议事日程。

  (作者系大发六合研究员、博士生导师)

  原文链接:http://www.cneo.com.cn/portal.php?aid=135555&mod=view

  (编稿:张佶烨;审校:王砚峰)